Tax & Gender – Vom Potential geschlechtergerechter Steuerpolitik
Anfang des Jahres 2020 trat beispielhaft zum Vorschein, dass Steuern und Geschlechtergerechtigkeit mehr miteinander zu tun haben, als es auf den ersten Blick scheint: Die sogenannte „Tamponsteuer“ – also die auf Tampons und Binden zu erhebende Umsatzsteuer – wurde in Folge medienwirksamer Kampagnen von 19 auf 7 Prozent gesenkt. Dieser Zusammenhang liegt eigentlich nahe. Denn Steuern verfolgen zum einen fiskalische und zum anderen – im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen – außerfiskalische Zwecke (Lenkungszwecke). Jenseits dieser beabsichtigten Effekte haben sie faktische Auswirkungen auf die Verhaltensweisen von Steuerpflichtigen, etwa indem sie Anreize hinsichtlich eines bestimmten Arbeits- oder Konsumverhaltens liefern. Damit haben Steuergesetzte auch Auswirkungen auf die Geschlechterverhältnisse. Dies anzuerkennen ist ein erster Schritt in Richtung eines Steuersystems, das für Männer und Frauen gleichermaßen gerecht ist. Denn nur dann kann von einem wirklich sozial gerechten Steuersystem gesprochen werden. Die Berücksichtigung von geschlechterspezifisch unterschiedlichen Lebensrealitäten steht dabei im Vordergrund. Geschlechtsspezifische Nachteile können durch Steuern verstärkt werden, weiterhin fortbestehen oder bestenfalls verringert werden.
Wie aber wird die Berücksichtigung von Geschlechtergerechtigkeit im Steuerrecht normativ angeknüpft?
Steuergerechtigkeit im verfassungsrechtlichen Sinne knüpft hauptsächlich an das aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Leistungsfähigkeitsprinzip an. Dieses beinhaltet, dass die Höhe der individuellen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit einer steuerpflichtigen Person maßgeblich für die Höhe der von ihr zu erbringenden öffentlichen Steuern und Abgaben ist, kurz: Wer mehr hat, muss mehr zahlen. Daraus folgt zum Beispiel die Progressivität des Einkommensteuertarifs oder die Möglichkeit, persönliche Merkmale steuermindernd geltend machen zu können. Das Problem, das sich häufig stellt, lautet jedoch: Was ist wirtschaftliche Leistungsfähigkeit? Und was nicht? Diese Frage ist entscheidend, wenn einzelne steuerrechtliche Regelungen hinsichtlich ihrer Verfassungskonformität bewertet werden.
Leistungsfähigkeit ist formal betrachtet eine vom Geschlecht unabhängige Kategorie. Das (Nicht-)Erzielen einer bestimmten wirtschaftlichen „Leistungsfähigkeit“ ist hingegen abhängig von einer Reihe von Faktoren; mit Blick auf nach wie vor bestehende Probleme bei der Vereinbarkeit von Beruf und Familie oder die Gender Pay Gap ist einer dieser Faktoren das Geschlecht. Leistungsfähigkeit wird außerdem gemeinhin als rein wirtschaftliche, also am Markt messbare Leistungsfähigkeit verstanden. Unbezahlte Tätigkeiten, wie Kindererziehung oder Sorgearbeit, die immer noch überwiegend von Frauen übernommen werden, bleiben unberücksichtigt. Ist angesichts dessen für solche Überlegungen überhaupt Raum?
Ja. Denn während uns das Leistungsfähigkeitsprinzip als verfassungsrechtliches Gebot sagt, wie Steuern ausgestaltet sein müssen, trifft die Rechtsordnung auch eine Reihe von Aussagen darüber, wie Steuergesetze nicht gefasst werden dürfen. So verbietet etwa Art. 3 Abs. 3 GG die Diskriminierung aufgrund von Geschlecht, Abstammung, Rasse, Sprache, Heimat und Herkunft, Glauben, religiöser oder politischer Anschauung oder Behinderung. Steuergesetze dürfen also zunächst nicht ausdrücklich zwischen den Geschlechtern unterscheiden. Beispiele für eine derartige sogenannte direkte Diskriminierung sind rar, global betrachtet aber durchaus noch vorhanden. Eine Diskriminierung i. S. d. Art. 3 Abs. 3 GG liegt aber auch dann vor, wenn eine Regelung zwar nicht ausdrücklich zwischen den Geschlechtern differenziert, sie jedoch in ihrer Wirkungsweise faktisch eine Gruppe benachteiligt. Es liegt auf der Hand, dass solche indirekten Diskriminierungen schwieriger festzustellen sind, da verlässliche Daten erforderlich sind und andere Kausalitäten nicht vollständig ausgeschlossen werden können. Auch deshalb finden sich bis heute indirekt diskriminierende steuerrechtliche Regelungen in den deutschen Steuergesetzen. Diese zu identifizieren und sodann zu beseitigen, ist nicht zuletzt aufgrund des in Art. 2 und 3 des Vertrags über die Europäische Union verankerten Diskriminierungsverbots laufende Aufgabe des Gesetzgebers. Dies folgt dezidiert mit Blick auf das Steuerrecht auch – rechtlich unverbindlich – aus der im Januar 2019 vom Europäischen Parlament verabschiedeten resolution on gender equality and taxation policies. Es ließe sich sogar einen Schritt weiter gehend argumentieren, dass das vermeintlich neutrale Steuerrecht nicht nur frei von faktisch benachteiligenden Regelungen sein muss, sondern dass punktuell sogar die Begünstigung von Frauen geboten ist, um tatsächlichen Nachteilen entgegenzuwirken. Dieses Gebot zur aktiven Förderung der Gleichstellung der Geschlechter kann aus Art. 3 Abs. 2 GG abgeleitet werden:
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
Faktische Nachteile
Ob eine steuerrechtliche Regelung zu faktischen Nachteilen für Frauen führt, kann daran festgemacht werden, ob eine Regelung tatsächlich überwiegend Frauen betrifft. Nicht immer liegen entsprechende Daten vor. Dass der Mangel an geschlechterspezifischen Daten ein echtes Problem darstellt, wird beispielhaft anhand der Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage der Fraktion Die Linke vom August 2019 über Ehegattensplitting und Gleichstellung im deutschen Steuersystem. Zahlreiche Fragen bleiben mit dem Hinweis darauf unbeantwortet, dass nach Männern und Frauen aufgeschlüsselte Daten nicht erhoben werden. Dabei wären solche bereits im Gesetzgebungsprozess hilfreich, wenn entsprechend der auf § 2 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesregierung beruhenden Arbeitshilfe zu verabschiedende Gesetze auf ihre geschlechterspezifischen Auswirkungen geprüft werden.
Das Bestehen faktischer Nachteile wird insbesondere im konservativen Milieu selbst bei Vorliegen entsprechender Daten zum Teil damit in Frage gestellt, dass Männer statistisch über höhere Einkommen verfügten und dadurch aufgrund des progressiven Steuertarifs auch stärker zur Umverteilung beitrügen. Dies käme naheliegend den durchschnittlich ärmeren Frauen zugute. Diese Argumentation erweist sich schnell als Nebelkerze. Zwar ist es richtig, dass Männer über mehr Einkommen und Vermögen verfügen als Frauen. Doch zum einen liegt hierin gerade das Problem. Und zum anderen handelt es sich bei dem progressiven Steuertarif nicht etwa um eine aus einer sozialen Laune des Gesetzgebers gewachsene Mehrbelastung für Vielverdiener*innen. Er ist vielmehr Ausdruck des Leistungsfähigkeitsprinzips und bildet die gebotene oder korrekte Belastung ab. Reichere Steuerpflichtige (Männer) kommen im Übrigen häufiger in den Genuss von gesetzlichen Steuervergünstigungen und Entlastungen und haben mehr Möglichkeiten zur Steuergestaltung, da sie öfter Gesellschafter oder Immobilieninhaber sind.
Dieses Scheinargument aus dem Weg geräumt, gelangt man wieder zum Ausgangspunkt: Wir brauchen Daten. Auch dank Wissenschaftlerinnen wie Dr. Ulrike Spangenberg (beispielhaft eine aktuelle Studie) gibt es heute trotz einer dahingehend eher unwilligen Bundesregierung eine Reihe von gesicherten Erkenntnissen über einzelne umstrittene Regelungen. Eine davon ist das Ehegattensplitting.
Das Ehegattensplitting als prominentes Beispiel für indirekte Diskriminierung
Aus der Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage (von BÜNDNIS 90/Die Grünen vom Mai 2020 zum Thema „Geschlechtsspezifische Unterschiede im Steuerrecht“) ergibt sich, dass die in Steuerklasse 5 veranlagten Steuerpflichtigen weit überwiegend weiblich sind. Doch was ist am Ehegattensplitting und dem damit verbundenen Lohnsteuerabzugsverfahren überhaupt problematisch?
Das Splitting als gesetzlich verankerte Ausnahme vom Prinzip der Individualbesteuerung trägt dem Gedanken Rechnung, bei der „intakten Durchschnittsehe“ handele es sich um eine „Erwerbs- und Verbrauchsgemeinschaft“. Bereits an dieser Stelle hakt es, da mittlerweile geklärt ist, dass sich diese Annahme empirisch nicht nachweisen lässt. Es bleibt damit eine Steuervergünstigung für verheiratete Paare. Beim Splitting wird das Einkommen beider Ehepartner addiert und anschließend halbiert. Auf die zwei Faktoren wird der entsprechende progressive Steuertarif angewendet. Das führt dazu, dass bei unterschiedlich hohem Einkommen das Paar gemeinsam eine niedrigere Steuerlast trägt. Verfügen beide Ehepartner über ein gleich hohes Einkommen, wirkt sich das Splitting nicht aus. Daraus folgt ein steuerlicher Anreiz – jedenfalls für überdurchschnittlich reiche Ehepaare, die nicht auf die beidseitige Erwerbstätigkeit angewiesen sind – das Modell der Alleinverdienerehe zu wählen. Lediglich eine geringfügige Beschäftigungen der Frau, etwa auf 450-Euro-Basis, hat keine Auswirkungen auf den Splitting-Effekt und ist daher attraktiv. Dies stellt insbesondere seit der Unterhaltsreform 2008, ein Risiko für Frauen im Falle der Scheidung dar, da seit dieser geschiedene Ehepartner*innen verstärkt für ihr eigenes Auskommen Sorge tragen müssen. Dass dem gegenwärtigen System – trotz möglicher Abweichung – die Annahme zu Grunde liegt, Frauen seien (wenn überhaupt) „Dazuverdienerinnen“, wird bei Nutzung des Steuererklärungsformulars auf der staatlichen Onlineplattform ELSTER nahezu bildhaft deutlich. Das Programm ist nämlich so programmiert, dass die „steuerpflichtige Person A“ stets der Mann und die „steuerpflichtige Person B“ stets die Frau ist. Gibt ein Ehepaar seine Daten andersherum in das Formular ein, erscheint eine Fehlermeldung. Die Bundesregierung hat immerhin angekündigt, diese Geschmacklosigkeit zu überarbeiten.
Während sich außerdem durchaus darüber diskutieren lässt, ob eine Privilegierung der Ehe gegenüber unverheirateten Paaren zeitgemäß ist, folgt ein weiteres Problem aus dem mit dem Splitting einhergehenden Lohnsteuerrecht für Arbeitnehmer*innen. Denn um den Splittingsvorteil laufend möglichst sachgerecht abzubilden, wählen Verheiratete in der weit überwiegenden Zahl der Fälle die Steuerklassenkombination 3/5. Dabei ist das monatliche Nettoeinkommen der mehr verdienenden Person durch die Veranlagung in Steuerklasse 3 höher, das der weniger verdienenden Person in Steuerklasse 5 niedriger als im Falle der Individualbesteuerung. Das birgt nicht nur die Gefahr eines „psychologischen Effekts“ auf Seiten der Frau, die für ihre geleistete Arbeit geringe monetäre Wertschätzung erfährt und eine Erwerbstätigkeit gegebenenfalls als nicht lohnend ansehen könnte. Es führt auch zu faktischen Nachteilen, etwa mit Blick auf Lohnersatzleistungen, wie das Krankengeld oder das Elterngeld, die anhand des Nettoeinkommens der anspruchsberechtigten Person berechtigt werden. Die Alternative, eine Veranlagung in den Steuerklassen 4/4 oder 4/4-Faktor zu wählen, wird bisher kaum genutzt. So entschieden sich im Jahr 2018 nur 0,585 % der verheirateten und beidseitig erwerbstätigen Ehepaare für diese Variante.
Nicht nur das Splitting ist ein Problem: Weitere Beispiele
Das Ehegattensplitting ist das prominenteste und wohl auch gravierendste Beispiel für mittelbar diskriminierende Steuergesetzgebung. Es ist jedoch nicht das Einzige.
Im Anwendungsbereich des Umsatzsteuergesetzes unterlagen weibliche Hygieneartikel noch bis Beginn des Jahres dem nicht ermäßigtem Steuersatz von 19 Prozent. Ein niedrigeres Einkommen, über das Frauen durchschnittlich verfügen, führt zudem allgemein zu einer höheren relativen Umsatzsteuerbelastung, da ein größerer Teil oder sogar das gesamte Einkommen für notwendigen Konsum aufgewandt wird. Auch im Einkommensteuerrecht finden sich über das Splitting hinausgehende Beispiele, die geeignet sind, Frauen stärker zu belasten oder Anreize zur Nichterwerbstätigkeit schaffen. So sind beispielsweise Kosten für externe Kinderbetreuung nur begrenzt steuerlich absetzbar, sodass ein steuerlicher Anreiz zur Individualbetreuung (mehrheitlich durch die Frau) geschaffen wird. Auch Fahrtkosten für den Weg zur Kinderbetreuungseinrichtung sind anders als Fahrtkosten zur ersten Tätigkeitsstätte nicht absetzbar. Diese Fragen kreisen im Kern wiederum um die eingangs beschriebene Frage: Was ist Leistungsfähigkeit? Und führt ein Leistungsfähigkeitsbegriff, der zur Abschwächung von wirtschaftlicher Ungleichheit geeignet ist, also im Sinne sozialer Gerechtigkeit interpretiert wird, nicht automatisch zur Beseitigung geschlechterspezifischer Nachteile?
Diese Frage habe ich Dr. Ulrike Spangenberg gestellt, die darauf klare Worte findet:
„Tatsächlich resultieren viele der Nachteile zulasten von Frauen aus Einkommensunterschieden. Allerdings nicht immer. Ein Beispiel ist das Ehegattensplitting oder auch die Steuerklasse V – hier geht es um die Aufteilung von Belastungen und Leistungen innerhalb von Ehen, die durch Einkommensunterschiede, aber auch die Verteilung von Sorgearbeit geprägt ist. Bei der steuerlichen Förderung der betrieblichen Altersvorsorge nützen die steuerlichen Entlastungen Frauen zum einen einkommensbedingt seltener, aber auch aufgrund der horizontalen Segregation des Arbeitsmarktes. Frauen arbeiten nämlich seltener in Branchen oder Betrieben, in denen eine kollektive betriebliche Alterssicherung angeboten wird. Selbst wenn sie wollen und einkommensbedingt können, haben sie also oft gar keine Möglichkeit, die steuerlichen Entlastungen in Anspruch zu nehmen.
Viele steuerliche Entlastungen sind zudem auf den männlichen Normalarbeiter zugeschnitten. Das führt dazu, dass diese Entlastungen Männern nicht nur einkommensbedingt mehr nützen, sondern diese die Entlastungen auch häufiger in Anspruch nehmen. Ein schönes Beispiel sind erwerbsbedingte Kinderbetreuungskosten, die nach wie vor als private Aufwendungen gelten und nicht als beruflich veranlasste Aufwendungen absetzbar sind. Dahinter stehen die Trennung von privater (Reproduktionsarbeit) und öffentlicher (Erwerbsarbeit) Sphäre und das Bild des männlichen Normalarbeiters oder Steuerpflichtigen – ohne Betreuungspflichten, denn das erledigt die Frau daheim.“
Fazit
Es wird deutlich, dass das Steuerrecht eine Schlüsselrolle hinsichtlich der tatsächlichen Gleichstellung von Männern und Frauen spielt. Es vermag diese zu hemmen, hat aber auch das Potential, sie erheblich zu fördern. Denn die finanzielle Unabhängigkeit von Frauen ist ein entscheidender Faktor für die Teilnahme am gesellschaftlichen Leben und die Möglichkeit, autonome Entscheidungen zu treffen. Auch in Deutschland sollte dies vermehrt ins politische Bewusstsein rücken. In einem ersten Schritt ist dazu eine differenzierte Datenerhebung durch den Staat unerlässlich, um Fälle indirekter Diskriminierung sicher identifizieren und beseitigen zu können.
Über die Autorin:
Esther-Rosa Schüttpelz hat Rechtswissenschaften mit Schwerpunkt Steuerrecht an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster studiert. Während des Studiums arbeitete sie als studentische Hilfskraft am Institut für Steuerrecht bei Prof. Joachim Englisch, nahm an einer Summer School der JurGrad Münster zum Thema International Taxation teil und absolvierte Praktika in der Corporate Tax Abteilung von KPMG, in einer deutsch-spanischen Steuerrechtskanzlei in Barcelona und im Bundesministerium für Finanzen. Seit August 2018 ist sie Referendarin am Landgericht Münster. Während ihrer Anwaltsstation arbeitete sie für eine mittelständische Kanzlei an Fragen der Besteuerung der öffentlichen Hand. Ihre Wahlstation absolviert sie beim Netzwerk Steuergerechtigkeit.
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