„America First“ in der internationalen Steuerpolitik – das Ende der Globalen Mindeststeuer?

Eines der ersten Dekrete, das US-Präsident Donald Trump nach seiner Vereidigung am 20. Januar unterzeichnete, war eine direkte Absage an die Globale Mindeststeuer der OECD. Im Dekret spricht sich Trump nicht nur gegen die Umsetzung der Globalen Mindeststeuer im eigenen Land aus, sondern schickt eine Drohung an all jene Staaten, die unter Berufung auf das Regelwerk der OECD zusätzliche Steuern von US-Firmen erheben wollen. Die Haltung der neuen US-Regierung stellt die OECD vor große Herausforderungen – aber bedeutet sie auch das Ende der Globalen Mindeststeuer?

Wie funktioniert die Globale Mindeststeuer?

Die Absage Trumps an den multilateralen Ansatz der OECD ist nur vor dem Hintergrund der Funktionslogik der Globalen Mindeststeuer zu verstehen. Die Globale Mindeststeuer ist Teil einer Vereinbarung, die 2021 von mehr als 140 Jurisdiktionen unter Federführung der OECD und der G20 Staaten beschlossen wurde und die die Regeln zur Besteuerung internationaler Konzerne weltweit ändern soll. Die Mindeststeuer sieht vor, dass Konzerne mit einem weltweiten konsolidierten Jahresumsatz von mindestens 750 Millionen Euro mindestens 15 Prozent Steuern zahlen („Zweite Säule“). Die Idee dahinter ist simpel: um weltweit eine gerechtere Besteuerung zu ermöglichen, sollen auch diejenigen Firmen besteuert werden, die bisher ihre Steuerlast durch das Verschieben von Profiten in Niedrigsteuerländer reduziert haben.

Um das zu verhindern, stärkt die Mindeststeuer die Rechte von Staaten, Unternehmen auch außerhalb ihres Hoheitsgebietes zu besteuern. Dafür umfasst sie, vereinfacht gesagt, drei Regelungen: Idealerweise sollen zunächst alle Staaten sicherstellen, dass die betroffenen Konzerne in ihrem eigenen Hoheitsgebiet mit mindestens 15 Prozent besteuert werden. Bis auf wenige Ausnahmen schließt das auch Steueranreize ein. Werden diese Steuern nicht erhoben, wenn also beispielsweise Google auf seine in Irland verbuchten Profite nur 12,5 Prozent Steuern zahlt, darf das Herkunftsland des Unternehmens (im Fall von Google die USA) die Differenz zwischen den bereits gezahlten 12,5 Prozent und den erwünschten 15 Prozent erheben. Das Abkommen sieht zusätzlich noch eine dritte Regel für Fälle vor, in denen weder das Gastgeberland noch das Herkunftsland einer Firma die Globale Mindeststeuer umsetzt. In solchen Fällen dürfen Drittstaaten, in denen die Firma wirtschaftlich aktiv ist und ebenfalls Steuern zahlt, Ansprüche auf die ausstehenden Steuereinnahmen erheben – auch, wenn diese nach bisherigen Regeln nicht in ihr Hoheitsgebiet fallen.

Insbesondere durch die Drittstaatenregelung werden Steueroasen zur Umsetzung des Abkommens gezwungen, denn: Die Frage ist nun nicht mehr, ob Firmen mindestens 15 Prozent Steuern zahlen, sondern an wen. Diese Funktionsweise sollte das neue Abkommen vor Abweichlern schützen, indem Anreize für Staaten geschaffen werden, Steuern tatsächlich zu erheben. Womit die Initiator*innen des Abkommen aber nicht gerechnet haben, ist das enorme Ausmaß an wirtschaftlichem Protektionismus der zweiten Trump-Administration. Dieses stellt die internationale Staatengemeinschaft nun auch in der internationalen Steuerpolitik vor große Herausforderungen.

Trump und die Globale Mindeststeuer

Dass Trump und weite Teile der Republikanischen Partei keine Fans der Globalen Mindeststeuer sind, war bereits vor seiner Vereidigung bekannt.¹ Daran hat das immer enger werdende Verhältnis von Trump zu Tech-Milliardären wie Elon Musk oder Mark Zuckerberg einen nicht unwesentlichen Anteil, sind es doch ebenjene Firmen, die von dem Abkommen der OECD besonders betroffen sind. Die Unterzeichnung eines Dekrets, das wenige Stunden nach der Amtseinführung der Globalen Mindeststeuer die Unterstützung entzog, war deswegen wenig überraschend. Konkret beinhaltet das Dekret zwei Ankündigungen: Erstens verfügt es, dass bisherige Zusagen zur Umsetzung des Abkommens außer Kraft gesetzt werden, und zweites kündigt es „protektive Maßnahmen“ gegen Staaten an, die Steuerabkommen mit den USA verletzen oder Steuerregelungen einführen, die „außerterritorial sind oder überproportional US-Firmen betreffen“.²

Die Absage an die Umsetzung des Abkommens ändert zunächst wenig am Status Quo: Obwohl die Biden-Regierung das Abkommen zur zweiten Säule unterzeichnet hatte, ließ die Umsetzung durch entsprechende Gesetzesänderungen des US-Kongresses bisher auf sich warten. Deutlich problematischer ist die Ankündigung „protektiver Maßnahmen“. Konkret bedeutet das, dass die US-Regierung beispielsweise Zölle für Staaten einführen könnte, die sich nicht den US-Interessen entsprechend verhalten. Die Konsequenzen eines solchen „Steuerkrieges“ sind nicht absehbar. Sie bieten aber auch eine Chance – etwa, wenn Staaten wie Indien die Besteuerung der Digitalkonzerne als Druckmittel in bilateralen Verhandlungen mit den USA einsetzen.

Die angekündigten „protektiven Maßnahmen“ der USA treffen Staaten, die auf der Basis der Drittstaatenregelung zusätzliche Steuern auf Profite von US-Firmen erheben, die außerhalb ihres Hoheitsgebietes erwirtschaftet wurden. Als Beispiel: Nach bisherigem internationalem Steuerrecht betrifft die Besteuerung von Google in Irland nur ein Land – nämlich Irland. Die Globale Mindeststeuer verändert die Zuständigkeit und erlaubt den USA als Herkunftsland, zusätzliche Steuern von Google zu erheben, wenn der effektive Steuersatz von Google in Irland unter 15 Prozent bleibt. Diese Idee ist an sich nicht neu, sondern findet sich beispielsweise in Regelungen zur Hinzurechnungsbesteuerung („CFC Rules“) oder der bereits 2018 durch Trump eingeführten US-amerikanischen Mindeststeuer (sogenannte GILTI-Regelung). Was jedoch neu ist, ist die Drittstaatenregelung: Sollte die USA von diesem Recht kein Gebrauch machen und Google weiterhin weniger als 15 Prozent Steuern in Irland zahlen, dann sieht die Drittstaatenregelung vor, dass andere Staaten, in denen Google Einnahmen erwirtschaftet, die fehlenden Steuern eintreiben können. Ebendiese Regelung macht die Globale Mindeststeuer so robust, weil sie einen großen Anreiz für Staaten darstellt, von ihrem Recht auf Besteuerung Gebrauch zu machen. Deswegen stand sie auch im Fokus des kürzlich verabschiedeten Dekrets und der Androhung von „protektiven Maßnahmen“.³

Quo vadis Globale Mindeststeuer?

Politisch sendet die Haltung der US-Regierung ein fatales Signal: Die Trump-Administration, so die implizite Aussage, ist bereit, US-Firmen mit allen Mitteln gegen höhere Steuern zu schützen, sowohl zuhause als auch anderswo. Dazu kommt, dass die Umsetzung der Globalen Mindeststeuer in nationales Recht auch in anderen Teilen der Welt auf sich warten lässt. Während die EU und damit auch Irland die Steuer bereits umgesetzt hat und die Umsetzung in Teilen des Globalen Südens (kürzlich beispielsweise in Thailand⁴ und Indonesien⁵) weiter voranschreitet, halten sich die neuen Wirtschaftsmächte China und Indien, aber auch die Mehrheit der Golfstaaten weiterhin bedeckt.⁶ Gerade in Zeiten von wachsendem wirtschaftlichem Protektionismus und Sorgen um die internationale Wettbewerbsfähigkeit etwa von EU-Unternehmen ist diese Haltung Wasser auf die Mühlen des Privatsektors. Der politische Druck auf Entscheidungsträger*innen in Deutschland und der EU wird zunehmen, wenn Firmen die Umsetzung der Mindeststeuer in Europa als Wettbewerbsnachteil interpretieren und bei ihren nationalen Regierungen auf Kompensation pochen. Gerade deswegen braucht es jetzt ein breites politisches und zivilgesellschaftliches Bündnis für Steuergerechtigkeit, um der Globalen Mindeststeuer zumindest in den Staaten, die die Mindeststeuer bereits umsetzen, den Rücken zu stärken.

Gleichzeitig ändert das US-Dekret nichts an der Umsetzung der Globalen Mindeststeuer in den übrigen der gut 140 Unterzeichnerstaaten. Nicht nur halten OECD und die Europäische Union (EU) rhetorisch an ihrer Unterstützung für das Abkommen fest⁷, die Mitglieder der EU sind durch eine entsprechende Richtlinie des Rates der Europäischen Union vom Dezember 2022⁸ sogar zur Einhaltung des Abkommens verpflichtet.⁹ Irland beispielsweise setzt die Globale Mindeststeuer gemeinsam mit den übrigen EU-Staaten mithilfe einer Ergänzungssteuer um, und auch ein großer Teil der bekanntesten Steueroasen wie Luxembourg, Zypern und Singapur haben ihr nationales Steuerrecht entsprechend angepasst.^{10 11}

Trotz der scharfen Rhetorik der US-Regierung wird auch die Androhung „protektiver Maßnahmen“ nichts an diesem Vorgehen ändern.¹² Im Gegenteil: je mehr Staaten die Globale Mindeststeuer durch entsprechende Steuererhöhungen im eigenen Hoheitsgebiet umsetzen, desto weniger häufig wird die Drittstaatenregelung zur Anwendung kommen, die ja nur dann benötigt wird, wenn weder das Herkunfts- noch das Gastland einer internationalen Firma von ihrem Besteuerungsrecht Gebrauch macht. Auch ohne die Anwendung der Drittstaatenregel wird es dadurch für multinationale Konzerne zunehmend schwieriger, sich einer gerechten Besteuerung zu entziehen. Gleichzeitig steigt der Anreiz für die USA und der politische Druck, selbst von ihrem Besteuerungsrecht Gebrauch zu machen – das Abtreten von Besteuerungsrechten an andere Staaten passt schließlich so gar nicht zu Trumps ‚America First‘. Dazu kommt, dass die angedrohten „protektiven Maßnahmen“ auch für die USA selbst teuer werden könnten: Zusammengenommen macht der Handel mit den Ländern, die die Drittstaatenregelung nach aktuellem Stand umsetzen wollen, etwa jeweils die Hälfte aller US-Exporte und US-Importe aus.¹³ Um die Drittstaatenregelung wirksam außer Kraft zu setzen, müssten die USA alle diese Staaten gleichermaßen mit Strafmaßnahmen belegen, was mit Blick auf die Vielzahl möglicher Gegenmaßnahmen ein wirtschaftlich komplexes und politisch riskantes Unterfangen bedeutet.

Der Globalen Mindeststeuer den Rücken stärken

Zusammenfassend ist (zumindest in Bezug auf die Globale Mindeststeuer) Besonnenheit angebracht. Selbst eine so sehr mit der eigenen Unberechenbarkeit kokettierende politische Figur wie Trump wird sehr wahrscheinlich keinen Handelskrieg vom Zaun brechen, um in die nationale Steuerpolitik anderer Staaten – und nichts anderes ist die Einführung einer Ergänzungssteuer – einzugreifen. Viel wahrscheinlicher ist, dass sowohl die Drittstaatenregelung als auch nationale Digitalsteuern Gegenstand von bilateralen Verhandlungen werden. Das bedeutet mit Blick auf die EU, dass die Trump-Administration alle 27 Mitgliedsstaaten unter Druck setzen müsste, um eine Abkehr von der Umsetzung der Drittstaatenregelung in der EU zu erwirken.¹⁴

Eine weitaus größere Gefahr droht der Globalen Mindeststeuer von anderer Stelle: Weltweit gewinnen Ausnahmeregelungen, beispielsweise durch Freibeträge für Lohnkosten, oder mehr oder weniger gut getarnte „Entschädigungsprogramme“ für von der Globalen Mindeststeuer betroffene Firmen an Zulauf. So plant beispielsweise Vietnam einen Fonds für Zuschüsse zu Investitionen in Forschung und Entwicklung, der für ebenjene Firmen besonders attraktiv ist, die von der Globalen Mindeststeuer betroffen sind.¹⁵ Das Kanton Zug in der Schweiz hat zeitgleich zur Umsetzung der Mindeststeuer ein Subventionssystem angekündigt.¹⁶ Derartige Vorhaben höhlen die Globale Mindeststeuer aus, was nicht nur die Effektivität des Abkommens schmälert, sondern sich auch negativ auf die Umsetzung in weiteren Staaten auswirken könnte. Beides untergräbt das Ziel der Globalen Mindesteuer – eine faire Besteuerung multinationaler Konzerne.

Um dieser Dynamik entgegenzuwirken, braucht es deswegen politische Arbeit auf zwei Ebenen: im nationalen Kontext müssen Regierungen die Globale Mindeststeuer nicht nur auf dem Papier umsetzen, sondern sich auch zu ihrer zugrundeliegenden Zielsetzung – mehr Steuergerechtigkeit – bekennen. International braucht es ein Bekenntnis zu multilateralem Handeln, das nationalen Regierungen angesichts des wachsenden Drucks aus dem Privatsektor den Rücken stärkt.¹⁷ Wichtig wird dabei sein, Staaten des Globalen Südens mit an Bord zu holen, die von der Globalen Mindeststeuer in ihrer jetzigen Form nur begrenzt profitieren.¹⁸ All diese Prozesse erfordern eine starke Zivilgesellschaft, die Steuergerechtigkeit immer wieder auf die politische Agenda setzt.

Digitalkonzerne gerecht besteuern

Um dafür zu sorgen, dass die großen Digitalkonzerne dort wo sie wirtschaftlich tätig sind einen fairen Steuerbeitrag leisten, reicht die Mindeststeuer aber nicht aus. Das Abkommen der OECD umfasste dazu ursprünglich noch eine erste Säule: Sie sollte für etwa 100 der größten und profitabelsten Konzerne die Besteuerungsrechte neu verteilen. Vor allem ‚Marktländer‘ (also Staaten, in denen Firmen Güter oder Dienstleistungen verkaufen) sollten einen höheren Anteil der Steuern erhalten, auch wenn die Konzerne dort keine Niederlassung oder nach heutiger Definition nur geringe wirtschaftliche Aktivität ausweisen. Das ist besonders im Kontext der wachsenden Digitalwirtschaft relevant: Unternehmen wie Facebook oder Google erwirtschaften Profite durch Nutzer*innendaten oder Werbeeinnahmen auf ihrer Plattform in Ländern, in denen ihre Nutzer*innen oder Werbekund*innen ansässig sind – ohne jedoch im Sinne des bisherigen internationalen Steuerrechts dort niedergelassen zu sein oder relevante Wertschöpfung zu realisieren.¹⁹ Die erste Säule soll damit nationale Digitalsteuern, wie sie beispielsweise in Frankreich oder Indien eingeführt wurden, durch ein multilaterales Abkommen ersetzen.

Die Umsetzung dieser ersten Säule lag allerdings zuletzt ohnehin auf Eis:^{20 21} Denn das Abkommen tritt erst dann in Kraft, wenn es von mindestens 30 Staaten, die gemeinsam mindestens 60 Prozent der betroffenen Unternehmen abdecken, ratifiziert wurde.²² Den USA kommen dabei als Sitz eines Großteils der betroffenen Unternehmen eine besondere Rolle zu. Nicht zuletzt der wenig aussichtsreiche Ratifizierungsprozess des Abkommens im US-Kongress hatte bereits vor der Amtseinführung Trumps dazu geführt, dass die Unterstützung der übrigen OECD-Staaten für die erste Säule deutlich abgekühlt war. Seit 1. Januar 2025 steht es den Unterzeichnern der Vereinbarung wieder frei nationale Maßnahmen, wie z.B. die in Frankreich oder Indien geltende oder von Kanada angekündigte Digitalsteuer, anzuwenden. Wie Trump darauf reagiert, wird sich zeigen. Deutschland hat bisher mit Verweis auf die internationalen Verhandlungen keine Maßnahmen ergriffen, sollte jetzt aber dringende darüber nachdenken, um für einen fairen Wettbewerb zu sorgen.

1. https://www.washingtonpost.com/politics/2019/07/18/europe-is-targeting-big-tech-with-new-taxes-its-straining-transatlantic-alliance/ ↩︎
2. https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/the-organization-for-economic-co-operation-and-development-oecd-global-tax-deal-global-tax-deal/ ↩︎
3. https://taxfoundation.org/blog/trump-global-minimum-tax–order/ ↩︎
4. https://www.internationaltaxreview.com/article/2ec9icsgm9xp8v69etxc0/sponsored/thailand-enacts-law-to-support-the-collection-of-15-global-minimum-tax ↩︎
5. https://jakartaglobe.id/business/indonesia-officially-adopts-15-global-minimum-tax ↩︎
6. https://oecdpillars.com/domestic-globe-implementation/ ↩︎
7. https://tax.thomsonreuters.com/news/oecd-to-keep-working-with-us-despite-trumps-rejection-of-tax-deal/ ↩︎
8. https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2022/2523/oj/eng ↩︎
9. https://www.dihk.de/de/themen-und-positionen/globale-mindeststeuer-in-europa-verabschiedet-89530 ↩︎
10. https://oecdpillars.com/domestic-globe-implementation/ ↩︎
11. https://cthi.taxjustice.net/ ↩︎
12. https://taxjustice.net/press/trump-demands-countries-surrender-tax-sovereignty-at-economic-gunpoint/ ↩︎
13. https://unctadstat.unctad.org/datacentre/dataviewer/US.TradeMatrix ↩︎
14. https://unctadstat.unctad.org/datacentre/dataviewer/US.TradeMatrix ↩︎
15. https://insightplus.bakermckenzie.com/bm/tax/vietnam-new-decree-on-investment-support-fund-to-bolster-high-tech-and-rd-sectors ↩︎
16. https://kpmg.com/us/en/taxnewsflash/news/2024/05/tnf-switzerland-cantonal-tax-law-changes-in-response-to-pillar-two-global-minimum-tax.html ↩︎
17. https://phdskat.org/2025/01/21/a-world-without-the-fuck-you-rule/ ↩︎
18. https://www.southcentre.int/tax-cooperation-policy-brief-no-35-18-august-2023/ ↩︎
19. https://oecdpillars.com/pillar-one-navigator/ ↩︎
20. https://www.dw.com/en/does-us-exit-spell-the-end-for-global-tax-reform-deal/a-71379306 ↩︎
21. https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/reallocation-of-taxing-rights-to-market-jurisdictions/multilateral-convention-to-implement-amount-a-of-pillar-one.html ↩︎
22. https://oecdpillars.com/pillar_one/pillar-one-summary-2/ ↩︎

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Katharina Kuhn ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Internationale Beziehungen an der TU Darmstadt. Davor promovierte sie an der London School of Economics and Political Science zur Beteiligung südasiatischer Staaten an den Steuerverhandlungen der OECD. Weitere Informationen finden Sie auf ihrer Webseite.