USA sprengen globales Projekt zur Besteuerung multinationaler Unternehmen. Was nun?

Gekürzte und aktualisierte Übersetzung von Alex Cobham, 19.6.2020

(Andere Nationen) hatten sich alle über die OECD zusammengeschlossen, um Amerika zu schaden, und das ist einfach nichts, wo wir jemals dazugehören werden.

Robert Lighthizer, US-Handelsbeauftragter, vor dem Kongress, 17. Juni 2020 (Zitat: Sydney Morning Herald)

Bumms. Die USA haben “BEPS 2.0”, den Steuerreformprozess der OECD, gesprengt. Laut Financial Times hat US-Finanzminister Steve Mnuchin an vier europäische Finanzminister geschrieben, um ihnen mitzuteilen, dass die USA “selbst einer vorläufigen Änderung des globalen Steuerrechts, die amerikanische Digitalunternehmen betreffen würde, nicht zustimmen könnten”.

Die Finanzminister Frankreichs, Italiens, Spaniens und Großbritanniens antworteten auf den Brief – per belgischem Le Soir –, dass “die Positionen und Vorschläge der Vereinigten Staaten stets respektiert und berücksichtigt worden sind“, obwohl einer der wichtigen US-Vorschläge bisher nie “vollständig erläutert” worden war.

Protest gegen die unternehmensfreundliche Steuerpolitik von Trump im Sinne von Google, Amazon und Facebook
Die Internet-Giganten sind überwiegend US-amerikanische Firmen: Google, Amazon und Facebook. Die Trump-Administration will höhere Steuern für ihre Großunternehmen verhindern hat in der Vergangenheit dafür gesorgt, das Unternehmenssteuern gesenkt werden.

Zur leider mittlerweile von der Trump-Administration gewohnten Verwirrung trug kurz darauf ein Tweet der Sprecherin des Finanzministeriums Monica Crowley bei: “Die Vereinigten Staaten haben eine Pause der OECD-Gespräche über internationale Besteuerung vorgeschlagen, während sich Regierungen auf der ganzen Welt darauf konzentrieren, auf die COVID-19-Pandemie zu reagieren und ihre Wirtschaft auf sichere Weise wieder zu öffnen”.

Die OECD reagierte mit einer Stellungnahme und drohte indirekt mit den Schäden, die unilaterale Maßnahmen und daraus entstehende Handelskriege anrichten könnten. Im Interview mit Law360 legte der OECD-Verhandlungschef Pascal St. Amans nach: Die Verhandlungen gingen weiter, die Verzögerungstaktik sei vor allem dem Wahlkampf geschuldet. Zumindest der bereits verschobene Termin zum Finanzministertreffen der G20 Mitte Oktober geriete damit in Gefahr, aber zur Not könne man zunächst die Mindeststeuer (Pillar 2) einführen, die schon weiter fortgeschritten ist und die Unterstützung der USA, Frankreich und Deutschlands hat.

Insgesamt eine starke, aber irreführende Reaktion. In Wahrheit war der Prozess bereits vorher ins Stocken geraten. Vor allem die Länder mit niedrigem Einkommen, die über das Inclusive Framework an den Verhandlungen beteiligt waren, bemängelten, dass die OECD ihre Ansichten nicht ausreichend berücksichtigt. Stattdessen habe die OECD auf Geheiß der USA den größten Teil des ursprünglichen Ziels bereits aufgegeben und einen Kompromiss verhandelt, der – so die Schätzungen vom Tax Justice Network (TJN) und der unabhängigen Kommission für die Reform der internationalen Unternehmensbesteuerung (ICRICT) auf Basis der nur sehr unvollständig veröffentlichten Daten – nur wenige der in Steueroasen deklarierten Gewinne in die Länder zurückverlagert hätte, in denen die reale Wirtschaftstätigkeit stattfindet. Der Kompromiss hätte den Schätzungen nach vor allem einige wenige OECD-Mitglieder, darunter die USA, gegenüber allen anderen begünstigt.

Steuern auf digitale Dienste? Nein danke.

Was kommt also als nächstes? Das offensichtliche Ergebnis ist, dass eine ganze Reihe von Ländern nun ihre eigenen Steuern auf digitale Dienste (Digital Services Taxes) einführen werden, um einen Teil der Einnahmen von den großen multinationalen Unternehmen einzufordern, die Steuern vermeiden. Keine schlechte Sache, könnte man meinen, und vielleicht ein kleiner Schritt zur Verringerung der Steuerungerechtigkeit.

Aber: Steuern auf digitale Dienste sind schlechte Steuern. Sie befassen sich nicht mit der Gewinnverschiebung. Sie sorgen nicht für gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen Unternehmen (ganz im Gegenteil). Sie befassen sich nicht mit den globalen Ungleichheiten bei der internationalen Verteilung von Besteuerungsrechten. Steuern auf digitale Dienste befassen sich nicht mit dem Problem der Krisengewinne aus der Pandemie. Und sie tragen auch nichts zu den erforderlichen umfassenderen Reformen der Unternehmenssteuer bei (wiederum, ganz im Gegenteil).

Was bewirken Steuern auf digitale Dienste stattdessen? Sie können einige – in der Regel kleine – zusätzliche Einnahmen bringen, und das zu einer Zeit, in der diese dringend benötigt werden. Sie können die effektive Bevorteilung eines Sektor verringern, der besonders aggressiv bei der Steuerhinterziehung vorgegangen ist. Okay. Steuern auf digitale Dienste ermöglichen es den Regierungen, auf den öffentlichen Druck zu reagieren und etwas gegen Steuervermeidung zu unternehmen – ohne dass tatsächlich sehr viel getan wird. Sie können allemal den Druck für internationale Fortschritte erhöhen.

Prioritäten für die verbliebenen Länder

Die Ideen, die den Reformprozess bis jetzt angetrieben haben, sind nicht verschwunden. Und trotz der Pandemie ist auch der systematische Steuermissbrauch der multinationalen Unternehmen oder die Rolle ihrer Berater bei den vier großen Wirtschaftsprüfungsgesellschaften nicht verschwunden. Es besteht dringender Reformbedarf – und ein Bedarf an zusätzlichen Einnahmen, vor allem, aber nicht nur in den ärmeren Staaten. Wenn die Länder unilaterale Maßnahmen ergreifen wollen, gibt es drei Optionen – alle stehen letztlich im Einklang mit den erforderlichen umfassenderen Reformen:

  1. Die Länder sollten Steuern auf Übergewinne (Excess Profits Taxes) einführen. Diese ermöglichen es den Staaten, einen Anteil der Krisengewinne jener Unternehmen abzuschöpfen, die von Covid-19 und Kontakt- und Ausgangssperre profitieren, während sämtliche anderen Firmen darunter leiden. Diese dürfen nicht auf den deklarierten lokalen Gewinnen der multinationalen Unternehmen basieren, sondern auf einem fairen Anteil an den globalen Gewinnen, z. B. entsprechend dem lokalen Anteil an den weltweiten Verkäufen und Mitarbeitern des multinationalen Unternehmens. Alle nach diesem Schema lokal erwirtschafteten Gewinne aus der Krisenzeit, die über eine „normale“ Rendite hinausgehen, können dann mit einem Satz von beispielsweise 75%–95% besteuert werden.

Wenn alle Länder dies tun, gibt es keine Doppelbesteuerung und die multinationalen Unternehmen können sogar einen Teil ihrer Krisengewinne behalten. Angesichts der hohen Verluste vieler anderer Unternehmen gibt es also keinen Grund zur Beschwerde. (Mehr zu dem Vorschlag auch in unserem Blog.)

  1. Länder können formelhafte alternative Mindeststeuern einführen. Damit bliebe das bestehende System – in Erwartung einer globalen Reform – unangetastet, es würde aber eine Untergrenze für Gewinnverschiebung eingezogen. Wenn die lokal deklarierten Gewinne nach Verrechnungspreisen, Unterkapitalisierung und all den anderen Manipulationen am Ende weniger als, sagen wir, 80% des fairen Anteils des Landes an den globalen Gewinnen im Rahmen eines Gesamtkonzernsteueransatzes ausmachen, sollte die Steuerbehörde dort einfach eine Linie ziehen und dies als Mindeststeuerbemessungsgrundlage geltend machen. Auch dieser Ansatz wird nicht zu einer Doppelbesteuerung führen, es sei denn, andere Länder besteuern weit mehr als ihren Anteil. In diesem Fall sollten multinationale Unternehmen ermutigt werden, sich stattdessen dort zu beschweren.
  2. Die Länder könnten einseitig zu Gesamtkonzernsteuer und formelhaftem Ansatz übergehen. Dafür braucht es kein globales Abkommen, und es gibt keinen Grund dafür, dass dies zu einer Doppelbesteuerung führt, es sei denn, andere Staaten besteuern mehr als ihren gerechten Anteil.

Für welchen Weg sich Länder oder regionale Blöcke wie die EU auch immer entscheiden; sie sollten sicherstellen, dass multinationale Konzerne verpflichtet werden, ihre länderbezogene Berichterstattung zu veröffentlichen. Dies wird der Welt bestätigen, dass das Land nicht mehr als seinen fairen Anteil besteuert. Außerdem wird die Berichterstattung zeigen, ob andere Länder weiterhin Gewinnverschiebungen erlauben. Und natürlich legt die länderbezogene Berichterstattung offen, welche multinationalen Unternehmen – und welche Steuerberater – wie wir alle ihre soziale Verantwortung wahrnehmen, fair zu zahlen. Was kann man daran nicht mögen?

Wie weiter für die OECD?

Auf einer Ebene ist es eine einfache Entscheidung. Die OECD könnte die Verhandlungen weiterführen, in der Hoffnung, dass Trump ersetzt wird und ihm eine neue Regierung folgt, die bereit ist, sich auf das Ergebnis einzulassen – dann aber erst im nächsten Jahr. Das wären dann aber Verhandlungen der EU mit nur wenigen anderen Ländern, die in der Lage oder willens sind, sich während der Pandemie voll zu engagieren. Wie hoch die Unternehmenssteuerreform auf der Prioritätenliste einer möglichen neuen Biden-Regierung stehen würde, ist dabei noch nicht gesagt. Wird sich die EU dafür einsetzen oder eigene Reformen in den Vordergrund stellen? Und ließen sich die anderen Länder überzeugen an den Verhandlungstisch der OECD zurück zu kehren, jetzt wo die USA und damit die Vorherrschaft ihrer Vorschläge vom Tisch sind? Schwierig, aber nicht unmöglich. Alternativ könnte die OECD den Prozess abbrechen, wie es TJN schon vor einigen Monaten gefordert hat.

Die künftige Rolle der OECD im Steuerbereich könnte darin bestehen, ihren Mitgliedern technische Unterstützung bei globalen Steuerverhandlungen zu leisten. Diese Verhandlung muss in der UN stattfinden – nicht weil sie perfekt wäre, sondern weil sie genau dazu da ist: Sie soll ein Forum für globale politische Verhandlungen bieten. Die OECD hat vor kurzem begonnen sich in UN-Prozesse einzubringen und versucht, eine Rolle zu übernehmen, um eine Art “BEPS 3.0” für Länder mit niedrigerem Einkommen zu leiten. Auch dies ist eindeutig illegitim, deutet aber vielleicht auf eine technische Rolle am Rande eines politischen Prozesses hin.

Es gibt viele gute Leute, die bei der OECD darauf hinarbeiten, die internationale Besteuerung zu verbessern. Aber die Organisation hat zum allerletzten Mal bestätigt, dass sie ein reiner Mitgliederclub ist und man ihr nicht trauen kann, einen wirklich integrativen Prozess zu führen.

Wohin für die Ausgeschlossenen des “Inclusive Framework”?

Es ist natürlich kein Zufall, dass OECD-Mitglieder in erster Linie Länder sind, die Imperien hatten und/oder “Siedlernationen” sind – während die zusätzlichen Mitglieder des “Inclusive Framework” in erster Linie die kolonialisierten, die “besiedelten” Länder sind. Wenn es jemals eine Zeit gab, diese Strukturen hinter sich zu lassen, dann ist es jetzt.

Drei Optionen zeichnen sich ab.

  1. Die Möglichkeit regional geführter Reformen. Eine Kombination aus einer technischen und einer politischen Organisation (z. B. das Afrikanische Steuerverwaltungsforum, das mit der Afrikanischen Union zusammenarbeitet); oder eine technische Gruppe, die mit einer regionalen Macht zusammenarbeitet (z. B. CIAT, das Interamerikanische Zentrum für Steuerverwaltungen, mit Argentinien).
  2. Die UN könnte endlich ihre Rolle als globales Forum für die globalen Verhandlungen über die letztlich unabdingliche globale Steuerreform übernehmen. Wichtig wäre hier die Entscheidung des hochrangigen UN-Panel für finanzielle Rechenschaftspflicht, Transparenz und Integrität (FACTI), in dessen Abschlussbericht im Januar 2021 den Vorschlag für ein UN-Steuerabkommen voll und ganz zu unterstützen. Ein solches Instrument sollte echte multilaterale Verpflichtungen zu Steuertransparenz hervorbringen und gleichzeitig das Forum für die Verhandlungen schaffen. OECD-Mitglieder haben bereits ihre Ablehnung bekundet, nachdem sie seit langem eine sinnvolle Rolle der UNO im Steuerbereich blockiert haben. Auch das könnte sich ändern; aber für den Augenblick könnte die dritte Option die beste Lösung sein:
  3. Dies wäre ein von den Gruppen der 24 (G24) oder der 77 (G77) geführter Prozess. Die Idee wäre nicht, sofort zu einer formellen, globalen Verhandlung überzugehen. Stattdessen könnten die Gruppen eine offene Diskussion zwischen den Staaten mit starker technischer Unterstützung einberufen, um die verschiedenen Optionen sowie deren Einnahmeneffekte und wirtschaftliche Auswirkungen zu untersuchen – was das Inclusive Framework eigentlich machen sollte –, aber diesmal mit offener Beteiligung. So könnte sich nicht nur im Laufe der Zeit ein Konsens etablieren; die beteiligten Staaten erhielten auch die nötige technische Unterstützung, um angesichts der momentanen Krisenzeiten und einbrechenden Staatseinnahmen zeitnahe Gegenmaßnahmen umzusetzen.
  4. g

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